Diapositivas correspondientes a la presentación del Profesor Carlos Moreno en la sesión inaugural del Foro Permanente
POLÍTICAS
PÚBLICAS y POLÍTICAS FARMACÉUTICAS
Public policies and
pharmaceutical policies
RESUMEN
En este artículo se hace un examen
detenido de las políticas públicas, PP, al que se juzga necesario para entender
la dinámica de otras políticas sociales como la farmacéutica. Se parte de la
importancia de las PP como reflejo de los valores de una sociedad, para seguir
con sus conceptos y características principales. En el trabajo se establece el
origen de las PP y se hace un desarrollo de la racionalidad tecnológica y
política de ellas.
Palabras claves: políticas públicas,
políticas farmacéuticas, estado de derecho, racionalismo.
SUMARY
This article makes a detailed examination of public policies, PP, which
is judged necessary to understand the dynamic of others social policies such us
the pharmaceutical. It begins with the PP importance as the reflection of
society values, to continue with its concepts and main features. This work
establishes the origin of the PP and makes a development of technological and
political rationality of them.
Keywords: public policies, pharmaceutical policies, state of law, rationalism.
INTRODUCCIÓN
La política
farmacéutica “se concibe como un conjunto
de estrategias articuladas para maximizar los resultados en salud, mediante un
monitoreo estrecho del consumo y optimización de la dispensación de
medicamentos para que por esta via, la
contención de la inflación farmacéutica se convierta en un efecto deseado de la
política para proteger la sostenibilidad del sistema.
Para entender el desarrollo de la política farmacéutica, su aplicación o
implementación, y mejor aún, para detenerse
en las perspectivas de una
actuación informada, crítica, constructiva dentro de
ella por parte de organizaciones y grupos sociales, se requiere establecer el
significado y los alcances de las políticas públicas de las cuales forma parte,
ir a la entraña misma del funcionamiento de tales políticas.
Las políticas públicas-PP son hoy importantes espacios del conocimiento y
de la praxis; distintas disciplinas
hacen el abordaje sobre un objeto multidimensional relacionado con el
desarrollo social, encabezadas por las ciencias políticas, la filosofía
política y la sociología,etc. diferentes
colectivos intervienen y perciben las consecuencias de su aplicación. Kraft y
Fuilong (2006), encuentran que ellas, las PP, son un
reflejo de los valores más destacados de
una sociedad y que además, en forma relevante, son la muestra palpable del conflicto entre valores. No son
entonces las PP un asunto burocrático más, ellas ponen de “manifiesto a cual de los diferentes valores se les asignará la más
alta prioridad en las decisiones”
Dos conceptos
coincidentes de política pública, incluidas
en sendos textos ya clásicos, abren las posibilidades de profundización.
Para Salazar (1995)
son un conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones
consideradas socialmente como problemáticas; para Vargas (1999)son un conjunto de
sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a
situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución a las mismas o
llevarlas a niveles manejables
Las acepciones de Estado, régimen político, situaciones
socialmente relevantes que es lo mismo que referir a lo que tiene que ver con
el bien común, prefiguran sus características junto con otros atributos no
menos importantes; los que se enuncian a continuación (Gómez, 2011).
a)
Su definición y
formulación es una potestad del Estado.
Ningún otro actor social puede hacerlo sin recurrir a esta instancia.
b)
Su desarrollo:
formulación, implementación y evaluación debe hacerse en forma participativa, democrática con
intervención activa y efectiva de de la población.
c)
Su formulación es
taxativa.
d)
Son ceñidas al ordenamiento constitucional y legal
vigente.
e) Privilegian el bien común, los problemas señalados
por la población en su conjunto, están por
encima de los intereses de grupos particulares.
Las acepciones de
Estado y régimen político, son criticas en la comprensión y aplicación de las
PP, así se refieran las últimas a la estructura organizativa-normativa del poder político, a diversos actores
intervinientes, que como va a verse luego,
ejercen una influencia significativa en el desenvolvimiento de las políticas
públicas Lo taxativo es su grado de precisión, de concreción, contario a lo vago
o relativo de la formulación.
1. ORIGEN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Dos hechos de trascendencia para la cultura occidental abren una
amplia vía al origen y despliegue de las políticas públicas: de un lado la
revolución filosófica iniciada por Descartes con su propuesta de
racionalismo, que perfecciona Leibniz y alcanza su más alta
cima en el idealismo Kantiano, acontecimiento éste que sólo tiene paralelo
con lo ocurrido con el pensamiento de la antigüedad clásica, aunque la
formulación-la del racionalismo- se haya hecho precisamente para transformar a
aquel; y de otro lado se resalta el carácter político con el surgimiento revolucionario
del Estado de derecho, denominación que hizo el mismo Kant.
El racionalismo que se construye en los siglos XVI, XVII y XVIII. considera
a la razón como la facultad pensante, con capacidad de conocimiento, de saberes
científicos y filosóficos; los progresos en las ciencias llegan a para confirmarlo. Con las luces de la razón
hombres y mujeres tienen ante si la posibilidad
del progreso, de su propio progreso, tienen un faro para plantearse
sistemas políticos, también sociológicos y económicos que lleven a la
transformación de la sociedad, a las más profundas reformas de los Estados
acorde con su misión protagónica de conquista y avance para beneficio de todos
y no para unas reducidas castas, aboliendo distinciones de razas, religiones,
etc.
Este pensamiento racionalista fue la principal arma, muy potente por
cierto, esgrimida para concretizar en la realidad organizaciones distintas al
absolutismo, con instituciones también distintas, un ordenamiento político surgido de esa
concepción crítica, para el devenir de un Estado con principios que se rigen en
torno a los derechos de las personas. La aparición del parlamento, como verdadero
contrapeso de poderes; los mecanismos jurídicos de la separación de las ramas o
funciones del poder y de la autoridad; los postulados de la soberanía popular y
sus instituciones consecuenciales; “todo
esto se puede
decir que fue el fruto de la época de la ilustración.
Lo que significa que la obra de aquellos pensadores
fue una lucha contra los abusos y los privilegios en la persuasión de que un
mundo regido por la razón humana habría de significar la felicidad”
y el bienestar de todos.
Para varios autores, la primera promulgación de una PP fue la
seguridad social
a finales del siglo XIX por el Estado alemán que extendió su accionar a otras
áreas en dónde antes su presencia era escasa: salud, educación, vivienda,
trabajo, pensiones, etc. Se trataba de políticas destinada a garantizar
derechos esenciales reclamados por amplios sectores sociales movilizados para
reclamar mejoras en su nivel de vida.
Los teóricos de este estilo de Estado propendían por un régimen político democrático del “Estado bismarkiano”,
llamado así en mención a su máximo dirigente y canciller. Al final recibió el
nombre de Estado social de derecho. Pero ¿se trataba o no de una política
pública?, todo estaba por verse con
detenimiento al decir de distintos historiadores, más bien la consideraban como
una forma de respuesta política de un gobierno destinada a conjurar un
movimiento obrero que reivindicaba derechos,
reclamaciones, que de proseguir
en su accionar, podría llegar a afectar la estructura del Estado.
A esta conclusión podrían llegar los historiadores basados en las sustentaciones
del principal pensador del Estado bismarkiano, Von Stein, para quien las
revoluciones sociales sólo terminaban en dictadura; la revolución francesa,
según su interpretación, conservaba a su interior una reacción absolutista que
no podía desconocerse y era preciso
enfrentar. Quedó entonces así expresada la controvertida aparición de lo que se
consideró la primera PP, hoy motivo de múltiples debates en el mundo occidental;
pero quedó también prescrita la posibilidad de una economía social que se haría
manifiesta años después en el Estado de bienestar.
Indudablemente las PP toman fuerza en la posguerra catalizadas con los
sacudimientos filosóficos y políticos del siglo precedente ya aludidos
antes, por los aportes de la sociología
con tesis sobre la acción social, las
categorías de necesidades sociales, bien común de Pearson y del surgimiento del estilo de Estado conocido
como el Welfare State, o Estado de bienestar, una respuesta al devastador paso de la “gran depresión” con su estela de pobreza, miseria y exclusión
social. Hacia 1.945 se lanza un pacto social
entre gobernantes y sociedad con responsabilidades de generar riqueza y
distribuirla para beneficio
de todos. Se erige un Estado productor y no sólo prestador que podía
intervenir sectores empresariales y
financieros para corregir desequilibrios; su meta el desarrollo social y el
pleno empleo, tal como la concibió su principal mentor: Keynes.
La mayor acogida de esta forma de capitalismo social, como la enuncian
algunos, fue en el mundo occidental, en Estados Unidos, en Europa, en dónde tuvo gran despliegue
la política pública Ya es bien conocida la crisis en la que entró el “Welfare
State” a finales de la década de los
70`s agobiado por el gigantismo del Estado, con
elevados presupuestos que
disminuía ganancias de grandes empresas Todo esto debilitó las políticas públicas como las de salud y
seguridad social posibilitando el ingreso de concepciones opuestas como la
neoliberal.
2.
RACIONALIDAD
TECNOLÓGICA Y POLÍTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Los elementos conceptuales y teóricos de las políticas públicas, a que
se ha hecho referencia en apartados precedentes, se incrementan y enriquecen con nuevos aportes de interés
analítico y de aplicación práctica. Oszlack los llamó de racionalidad
técnica y política sobre los que construyó sendos modelos-.
2.1 LA RACIONALIDAD TECNOLÓGICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. La
racionalidad tecnológica de las PP podrían sintetizarse en los componentes que
en forma sistémica conforman el todo técnico
de la política, vale decir componentes tales como los actores sociales
involucrados, el contexto social, la
axiológia o sea los valores y principios, los procesos y la evaluación de resultados, debidamente
articulados, de manera que cualquier acción en uno repercute en los demás,
cualquiera de ellos en determinadas circunstancias puede constituirse en núcleo
del sistema. Ver figura 1
FIGURA 1 COMPONENTES DE LAS POKÍTICAS PÚBLICAS
1.
Actores sociales, 2,
Contextos, 3. Axiología: valores y principios, 4. Procesos, 5.Evaluación de
resultados
Los actores sociales son las organizaciones, instituciones, asociaciones profesionales
o sindicales, comités de participación social, grupos de usuarios del sistema de salud, la academia etc., actores involucrados-
en el lenguaje de los planificadores alemanes de GTZ
“stakeholders”
en el lenguaje de los ingleses, grupos sociales, grupos de presión para los latinoamericanos, que son quienes
participan en la construcción de la
política pública, en su implementación y
evaluación, también reciben las consecuencias positivas o negativas de su
aplicación, pero cuentan todos con algún tipo de organización; son los llamados
a señalar los problemas sobre los que van a actuar las estrategias con las que
se pretende superarlos
Los contextos
son tejidos de significados, entorno lingüístico y pragmático que impresiona un campo del conocimiento. Su
contrastación muestra la evolución de los esquemas conceptuales y actitudinales
que internalizan en los grupos sociales. Si se quiere conocer lo que piensan
los actores involucrados, los expertos, distintos investigadores, los
académicos, etc. sobre los problemas
sociales, sobre las estrategias, la PP, sobre las políticas farmacéuticas, hay
que conocer lo que rodea ese pensamiento, lo que significa, en lo político, en
lo científico, en lo económico, etc. hay que conocer el contexto.
El contenido axiológico de una política
pública lo constituyen los valores sociales y los principios. Por
valores sociales se entiende el
comportamiento de una sociedad por mantener las relaciones entre todos sus
miembros, un hecho cultural que al decir de Durkheim(1978) modos de actuar, pensar y
sentir externos que poseen su propia fuerza para imponerse; en suma los valores
sociales son cualidades que se asignan en virtud de una relación entre fines y
medios en la acción social Para la Organización Panamericana de la Salud-OPS, los valores son
esenciales por que dan una base moral a la política y posibilitan el
establecimiento de prioridades.
Por principios
deben entenderse las actitudes
sociales, consecuentes con los valores de los cuales se derivan; se forjan en
el ambiente en que se desarrollan. Los
principios direccionan el obrar moral; de un valor básico, -el valor de la vida
humana-, se deriva el principio fundamental del derecho al más alto nivel de
salud posible
La vida humana se hace pues portadora
de valores y de principios, los cuales se extienden a toda la población
mediante la constitución de una ética social que lleva al dominio colectivo
normas morales; del individuo como miembro de una sociedad, a la sociedad misma. Los valores surgen de la
esencia del ser humano como ser
social, en ese contexto la solidaridad
como valor si bien es responsabilidad de cada individuo, lo es también con respecto a toda comunidad por que se
identifica como la base del propio
bienestar y de los demás valores. .
Si la política refleja los valores de
una sociedad, su construcción y adopción estaría por lo tanto presidida por esos
valores, de allí su importancia esencial en los procesos de formulación. Implementación
y evaluación.
El desarrollo metodológico de la PP,
se concreta en los procesos, como
espacios de concreción de la actuación de los actores involucrados, de
concreción de los anhelos de solución a la problemática conocida y puesta en evidencia en los análisis de
contextos, en la concreción de la generación de condiciones de posibilidad a
hacer realidad los valores y principios. Tres son los procesos centrales de una
PP: la formulación, la implementación y la evaluación. Ver figura 2
1. Formulación 2.Implementación 3. Evaluación
En la formulación se realizan
procedimientos, se hace la elucidación
del objeto o problema de la PP, la exposición de los valores y principios, la
enunciación de objetivos, la construcción de estrategias y la normalización de
la política.
Un plan de acción implementa la PP, factibiliza
las estrategias, plan que se hace explícito en programas y proyectos, señala
responsables, establece costos y fuentes
de sostenibilidad financiera. La política debe ser evaluada cuando se formula
(evaluación ex-ante,) cuando se implementa (evaluación a medio camino,
monitoreo) y cuando se quiere conocer sus resultados o medir su impacto
(evaluación expost)
2.2LA RACIONALIDAD POLÍTICA, El análisis de la racionalidad política está
relacionada con la actuación dentro de ella de los actores, de la presencia de
sus expectativas y juego de intereses.
Lo que remite necesariamente a conceptos ya emitidos atrás: actores sociales,
Estado, régimen político, etc. porque adquieren en este estadio importantes significados.
A la pregunta, pertinente por lo demás, de Ariño que cita Zimerman: ¿qué o quién es el
Estado? se agregan otras ¿que es el
régimen político, ¿cuál es el rol de los actores sociales dentro del Estado?, ¿dentro
del régimen político?Una respuesta de que el Estado es una estructura sustentada
en una normatividad legal constituida por el gobierno, el congreso y la rama
jurídica, como la enseñara Montesquieu y formalmente se
presenta; resultaría insuficiente por
cuanto en esa concepción quedan por fuera organizaciones políticas o
ciudadanas, grupos sociales, actores sociales, diversos grupos organizados no
como partidos políticos, asociaciones que llegan a tener mucha influencia en una
intrincada relación imposible de soslayar, Algunos de estos grupos tienen por finalidad
un incremento de su poder político y económico, con lo que consiguen hacer
coincidir los objetivos de las PP con sus propias metas individuales.
Un régimen político además de ser un conjunto de instituciones(normas,
procedimientos, organizaciones, grupos de presión) que persiguen el poder
político, el predominio de sus ideas y valores, seleccionando estructuras
dirigentes, se caracterizan por que desarrollan en la sociedad todo un sistema ideológico,
instituciones formales e informales,
organizan las relaciones entre el Estado y la sociedad civil
La definición de una PP, su formulación e implementación, es pues un
asunto también político, además de técnico, por supuesto complejo si se tiene
presente el entramado de concepciones y relaciones del Estado y del régimen
político, de sus organizaciones e instituciones, de los actores sociales, que en determinadas circunstancias viabilizan
o entran en colisión con los valores, principios y objetivos y estrategias de la PP.
Lo indicado entonces es el examen de las tipologías de Estado, de
regímenes políticos, de las instituciones y organizaciones, de los grupos, por eso el análisis de involucrados se destaca
como un proceso básico de la formulación de la PP, por que va a incidir
fuertemente en su desarrollo, en su racionalidad tecnológica. Establecer con claridad
las posibilidades o restricciones, y mejor aún las posibilidades de su
formulación, implementación y evaluación. Es pues de absoluta necesidad este
examen sobre el Estado y el régimen político, mucho más para la elección de
caminos bien de corrección de
desviaciones o de rumbos, bien de confrontación
con organizaciones y grupos dominantes, y lograr
sacar adelante iniciativas de beneficio común.
Se examinarán tres tipos de
Estado o y de régimen político, presentes hoy en el escenario Latinoamericano,
tarea que se adelantará en función de las políticas públicas.
En el Estado mínimo o minarquismo, como lo denomina Sorman, producto de la corriente
neo-liberal, la presencia escasa del Estado en la dirección de las PP es
muestra fehaciente de su rasgo y comportamiento; define e impulsa las políticas
que presentan enormes réditos para determinados sectores económicos, pero deja
otras de lado de singular valor colectivo; las PP de salud y de protección
social, cuando se dictan, generan un
escenario de despliegue del capitalismo financiero, acentúan la seguridad inversionista en proyectos, empresas y empresarios y buscan obtener la garantía al derecho de
propiedad de sus bienes, productos y organizaciones, incluidas los de las transnacionales. Las metas del modelo de
Estado mínimo han terminado por ocasionar crisis administrativas y financieras del
sistema de salud y hacen demasiado difícil
y calamitoso el acceso a los servicios de salud, a los servicios farmacéuticos y a los medicamentos como
parte del derecho fundamental a la salud
y objetivo esencial de una política farmacéutica, dificultan la producción
nacional de esos insumos y direccionan la política de precios con fármacos de
tan altos costos que en nada benefician la equidad social .
¿Que el Estado mínimo es un mecanismo idóneo para detener la corrupción?, como lo sostienen sus teóricos, es una
premisa que no ha logrado demostrarse en los hechos, al contrario ha estimulado
las distintas formas de malversación de recursos, necesarios en la producción,
distribución y utilización de fármacos esenciales hasta colocar al borde del
abismo financiero las instituciones prestadoras de servicios de salud y a todo
el sistema.
El Estado autoritario burocrático que describe O´Donnell citado por Zimerman, se
caracteriza por una alta concentración de las decisiones; que ha provocado un aumento exponencial del poder de sus
instituciones, de grupos empresariales que
se erigen como una definida base social de
ese tipo de Estado, aún más; lo sustenta, base
social oligopólica y transnacionalizada, que excluye a numerosos
sectores populares, a la producción nacional, niega servicios para incrementar
el rendimiento de sus inversiones hasta llegar a constituirse en las empresas
de más alta rentabilidad; de allí que la
participación social en la PP sea selectiva y escasa. Sus organizaciones no son
transformadoras para una mejor producción de bienes y servicios, son organizaciones reprodutoras de un modelo
político y económico en todos los ámbitos. El
argumento central es la de que la injusticia económica y social no la resuelve
la ampliación de espacios de poder, de
participación, porque esto no asegura los recursos y más bien incrementa los
gastos. El Estado, como en el modelo anterior, debe permanecer pasivo en la
implementación de las PP no comprometiendo su “neutralidad”.
El capitalismo cognitivo, una versión posmoderna denominada así por
Moulier Boutang,
es la manera en la que se transforma el
capitalismo industrial o fordista, y avanza con firmeza en la implantación de los Estados y regímenes políticos en el que el saber y la innovación asumen un nuevo rol, su perfil está conformado
por el procesamiento de grandes volúmenes de información, la acumulación de
conocimiento, y la producción de
innovación.
El interés del capitalismo cognitivo es el diseño de un valor de la
inteligencia aplicada sobre un
conocimiento y a partir de él llegar a la innovación., el punto esencial es la
fuerza de la innovación, el trabajo inmaterial, abstracto, por eso predomina el
postulado de de Mennovich: la innovación es la nueva materia prima,
información elaborada a gran escala y a partir de ella producir conocimiento,
pero reconociendo que esa innovación es
un resultado de la interacción y cooperación social.
Por eso el capitalismo cognitivo acepta que su talón de Aquiles
en la producción de valor es la
acumulación de conocimiento; es el asunto
nodal del sistema que pasa por la inteligencia innovativa, fruto de la actuación de la fuerza de
trabajo que es la creadora de la
interpretación. Que es la que en último término
transforma la información en conocimiento.
Igual pasa con las conexiones de la información, de quienes la
producen e interpretan, para que pueda darse la acumulación de saberes, para el
intercambio de saberes, para la formación de redes que amplíen y lleven a un
valor exponencial esa información y ese
conocimiento.
El capitalismo cognitivo está ligado a la propiedad intelectual, o
dicho de otro modo a la apropiación intelectual es vital para su extensión,
para que todo el sistema perviva; las posibilidades de una
PP como la farmacéutica tienen que examinarse con estricta sujeción a las
consecuencias de la acumulación de saberes, de la apropiación de conocimientos,
que ya en buena medida ha vivido el sector farmacéutico con las regulaciones
sobre propiedad intelectual y los mecanismos de protección. Y en general el
sector salud, por tanto no va a estar
muy abierto el camino de una atención de calidad y lo que es más la garantía de
un derecho fundamental como la salud.
Explicarse bien la realidad tecnológica de la política pública, impulsar
avances en sus métodos, comprender el sentido de su racionalidad política, es
decidirse por una ruta constructivista, propositiva. Enfrentar actores sociales
que sólo persiguen fines egoístas dentro de las PP, confrontar las prácticas de los distintos
estilos de Estado, al capitalismo
cognitivo, es generar posibilidades reales de avanzar hacia el desarrollo
social; es renunciar a una actitud pasiva que sólo da entrada a intereses
particulares de grupos que derivan siempre los mejores réditos de la acción del
tipo Estado que ellos ayudan a conformar y a sustentar. De allí que lo indicado
sería comprometer esfuerzos plurales para:
1. Incorporar a las políticas públicas valores, principios, objetivos
y estrategias de desarrollo de recursos humanos, para un incremento de sus
competencias en diversas áreas de PP en salud y en políticas farmacéuticas. Con
una visión del desarrollo humano en la que, al tiempo del incremento de conocimientos y habilidades, su calidad de vida
y de dignidad humana sean valores inalienables.
2. Impulsar la conformación y desarrollo de grupos de trabajo
académico, asociaciones científicas, sindicales, organizaciones no
gubernamentales, grupos de pacientes por patologías. que realicen reflexiones sobre las PP, las
políticas farmacéutica y de salud, e incentivar el trabajo de los ya existentes;
la movilización en defensa de aquellas PP de claro beneficio social, o de
confrontación con las que tomen
determinados rumbos que niegan el bien común.
3. Promover la creación de líneas de investigación en políticas
farmacéuticas y de salud, la formación de grupos y centros y grupos de investigación que desarrollen esa
líneas, re-formular planes curriculares en pre y posgrado para incluir
contenidos en PP, políticas farmacéuticas y de salud, multiplicar la oferta de
programas de educación continuada y de eventos académicos para un análisis y
sintesis de estas políticas.
4. Unir investigadores, grupos de investigación, centros de
investigación asociaciones, organizaciones en políticas farmacéuticas y de
salud, para una producción colectiva y posterior acumulación del conocimiento
en este campo y para generar una alerta por la apropiación privada de ese conocimiento: Trabajadores del conocimiento unios
5. Prepararse para dar la lucha en los escenarios internacionales por
PP en salud pública, en atención primaria en salud, en políticas farmacéutica
“Somos lo que hacemos y sobre todo lo que hacemos
para cambiar lo que somos” (E. Galeano)
Bibliografía
FEDERACIÓN
MÉDICA COLOMBIANA. Bogotá: Ministerio de Protección Social, 2011
KRAFT, M. y FUILONG, S. (2007) La
concepción emergente de las ciencias sociales. Aguilar Villanueva,
ORGANIZACIÓN
PANAMERICANA DE LA SALUD. Renovación de la atención primaria en salud.
Washington: OPS, 2007
OSZLACK, O. Políticas públicas y
regímenes políticos . Estudios de CEDES, Vol. 3(2) p.3
